Il problema della parità delle armi processuali nel procedimento di responsabilità erariale

Importante pronuncia della Corte dei Conti di Palermo che esclude la responsabilità di  un  pubblico dipendente, poi divenuto amministratore, per attività professionale non autorizzata protrattasi in un arco temporale di 10 anni.

Lo Studio legale Labour & Public – Caruso & Partners, ha assunto la difesa, condivisa, di un funzionario pubblico, in una causa di responsabilità per danno erariale ammontante a 300.000 euro, intentata dalla Procura Regionale della Corte dei Conti presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Siciliana.

Secondo la tesi prospettata dalla Procura Regionale, il convenuto, funzionario/dirigente presso varie amministrazioni comunali siciliane, avrebbe violato sia la disciplina in materia di incompatibilità, sia la disciplina che vieta il cumulo di impieghi pubblici (artt. 60 e 65 del D.P.R. n. 3/1957; art. 1, comma 60, della L. n. 662/1996 e art. 53, commi 1, 6, 7, 7 bis, 10 del D.lgs. n. 165/2001).

I fatti si sarebbero svolti in un arco temporale di quasi 15 anni, e sarebbero stati accertati del nucleo investigativo della Guardia di Finanza, locale e nazionale, sulla base di indagini avviate su iniziativa del Dipartimento della Funzione Pubblica e di probabili “soffiate” anonime nei confronti del funzionario, nel frattempo eletto Sindaco.  La responsabilità gli è stata imputata nella qualità di funzionario/dirigente pubblico e non di amministratore comunale; pare tuttavia che alla base dell’indagine non sembri estranea l’esposizione pubblica del soggetto citato in giudizio.

L’indagine della Procura è stata molto rigorosa con riguardo alla quantità degli episodi di presunta incompatibilità e non preventiva autorizzazione contestati: la Procura, dal 2018, ha indagato, risalendo tutto il periodo in cui si sarebbero svolti incarichi considerati incompatibili con le posizioni di funzionario e dirigente pubblico assunte in varie amministrazioni locali.

Imputare fatti risalenti anche al 2005, oltre che introdurre un problema di prescrizione, eccepita sin dalla fase di invito a dedurre, ha posto complicati problemi di strategia difensiva. Si è, di fatto, posto a carico della difesa l’onere di procurarsi prove documentali, risalenti a fatti anche di quindici anni prima, atte a dimostrare l’infondatezza dei numerosi addebiti avanzati dalla Procura, la quale, invece, si è avvalsa dell’attività di indagine del nucleo investigativo della Guardia di Finanza.

La difesa ha dovuto utilizzare, ma si tratta certamente di una eccezione che conferma la regola della disparità delle armi nel procedimento contabile, la capacità ricostruttiva e di conservazione di archivio documentale che, per puro caso, il soggetto citato si è ritrovato.

Tale dinamica ha un rilievo probabilmente paradigmatico con riguardo al processo erariale: mette in luce il paradosso di un procedimento, quello per responsabilità per danno erariale, ove il soggetto citato, dipendente o amministratore pubblico, deve difendersi in un rito sostanzialmente inquisitorio, ove contano, di fatto, soltanto prove documentali (quasi mai vengono ammessi testi); documenti spesso  in possesso delle amministrazioni e non nella disponibilità del privato, sulla cui formazione e/o reperimento è certamente avvantaggiata la pubblica accusa; essa può, infatti, utilizzare il nucleo investigativo della Guardia di Finanza con intensi poteri di indagine mentre il  funzionario/amministratore pubblico, nel momento in cui è sottoposto ad indagini, assume, nel processo, la posizione di privato cittadino, sostanzialmente disarmato con riguardo alla formazione e al reperimento della prova (spesso un documento pubblico); in un dibattimento, per altro, che non ha certamente le garanzie del procedimento penale per l’accusato, pur essendo conformato alla medesima struttura accusatoria, ma di fatto più in linea sostanziale con il metodo inquisitorio.

Non pare revocabile in dubbio che, con riguardo al principio delle parità delle armi processuali, che è principio generale trasversale, la Procura erariale è avvantaggiata rispetto alla parte privata, anche perché l’invito a dedurre che dovrebbe evitare una frettolosa citazione, appare, per esperienza, quasi una mera formalità che non impedisce la citazione.

Nel caso de quo, le difficoltà difensive sono state aggravate dal fatto che la Procura, per evitare l’eccezione di prescrizione (fatti risalenti al 2005 e sino al 2013), ha inteso costruire un’ipotesi di occultamento doloso del danno che, come è noto, produce la decorrenza del termine di prescrizione quinquennale per l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa dalla scoperta della vicenda – e non dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso – in conformità a quanto enunciato dall’art. 1, comma 2, della Legge n. 20/1994.

Ciò evidentemente ha comportato un aggravio sul piano probatorio, posto che il soggetto indagato è stato messo nella difficilissima condizione di dover dimostrare in positivo la sussistenza di un comportamento corretto e in buona fede nei suoi rapporti con le pubbliche amministrazioni con riguardo agli incarichi conferiti e alle richieste di autorizzazione, colpevolmente ignorate dalle stesse in alcuni casi (onde la ricorrenza del silenzio assenso).

La difesa si è fatta carico di eccepire, e soprattutto ha dovuto dimostrare, da una parte, la collocazione di alcuni incarichi contestati dalla Procura in un lasso temporale anteriore rispetto all’assunzione dell’impiego pubblico; dall’altra, ha eccepito la mancata sussistenza di un’ipotesi di cumulo di impieghi pubblici, stante la portata applicativa dell’art. 1, comma 557, della legge n. 311/2004, quale normativa speciale di favore che deroga al principio di esclusività; e inoltre, la ricorrenza della buona fede e della leale collaborazione del dipendente, l’operare del principio del silenzio assenso, la peculiarità della disciplina del rapporto dirigenziale del dipendente pubblico con riguardo al regime e alla flessibilità di orario e, da ultimo, l’intervenuta prescrizione dell’azione di responsabilità erariale. Un crogiuolo di argomentazioni in diritto, ma soprattutto in fatto, che hanno reso particolarmente defatigante, anche se alla fine persuasiva per la Corte (in ragione della sentenza pienamente assolutoria), la strategia difensiva.

La Corte dei Conti ha, infatti, per intero accolto le ragioni della difesa dell’imputato, poiché “per alcune poste indicate in atto di citazione non sussiste il danno erariale e per le altre, invece, si è verificata la prescrizione”. Con un’articolata motivazione, racchiusa in 50 pagine, la Corte dei Conti ha condiviso la tesi difensiva del convenuto, ove, con dovizia di dati e argomentazioni, si è dimostrato che nessun addebito poteva essere formulato all’imputato per il semplice fatto di avere percepito, in data successiva all’assunzione dell’impiego pubblico, i compensi relativi ad attività lavorative svolte e cessate nel periodo antecedente. Secondo quanto statuito dalla Corte, infatti, “Le disposizioni invocate dalla Procura a fondamento della domanda…non vietano al dipendente della P.A. di percepire i corrispettivi spettanti al medesimo in relazione ad attività lavorative o professionali espletate e definitivamente concluse prima dell’avvio del rapporto di lavoro con la Pubblica Amministrazione; né, peraltro, vi è alcuna disposizione che ponga un tale divieto”. Continua, ancora, la Corte, precisando che “…né, oltretutto, è prevista un’autorizzazione postuma per la percezione di compensi in relazione ad attività già concluse prima dell’avvio del rapporto di lavoro con la P.A.”.

In relazione ai compensi percepiti per gli incarichi svolti in pendenza del rapporto di impiego pubblico, la difesa ha eccepito tempestivamente in comparsa di risposta la prescrizione quinquennale. La difesa ha sostenuto che i presunti fatti dannosi imputabili al convenuto erano ampiamente noti alle pubbliche amministrazioni in questione ben prima dell’avvio dell’istruttoria che ha condotto alla citazione in giudizio.

Tale affermazione è stata suffragata da una minuziosa contro istruttoria rispetto a quella versata nell’atto di citazione della Procura; contro istruttoria che ha evidentemente avuto ragione dello spirito oltremodo “inquisitorio” dell’atto di citazione; ma ciò non è stato ovviamente frutto del fisiologico funzionamento del procedimento per responsabilità erariale, ma della speciale, probabilmente eccezionale, capacità collaborativa della parte e della difesa nel costruire una strategia documentale adeguata, assumendosi di fatto l’onere della prova di dimostrare la propria innocenza, a fronte della mera asseverazione di colpevolezza da parte della Procura.

Sul punto è stato affermato che, in considerazione delle numerose dichiarazioni formali (più volte citate in comparsa di risposta e tutte allegate alla stessa), inviate nel corso degli anni dal convenuto alle P.A. interessate, l’imputato ha permesso la piena e tempestiva conoscibilità dei presunti fatti illeciti all’autorità pubblica assertivamente danneggiata, la quale ha ritenuto di non attivare alcun procedimento sanzionatorio o repressivo, essendo ben consapevole della liceità della condotta del convenuto. Secondo il condivisibile assunto della Corte, pertanto, “ove l’Amministrazione sia stata posta nelle condizioni di conoscere tali attività, in virtù del principio della conoscibilità oggettiva, non si configura alcun occultamento doloso e vi è il regolare decorso della prescrizione dal momento del verificarsi dell’asserito danno”.

Per le imputazioni successive alla costituzione del rapporto di impiego pubblico la Corte non si è, quindi, pronunciata nel merito, stante l’assorbimento della questione pregiudiziale relativa all’eccezione di prescrizione quinquennale dell’azione di responsabilità. La difesa non ha, in ogni caso, mancato di eccepire la disciplina speciale di favore introdotta dall’art. 1, comma 557, della legge n. 311/2004, la quale consente al dipendente pubblico, a tempo pieno o con prestazione lavorativa superiore al 50% di quella a tempo pieno, in deroga al regime dell’incompatibilità assoluta (c.d. cumulo di impieghi pubblici), di svolgere attività extra lavorativa a beneficio di un’altra amministrazione pubblica, subordinatamente al rilascio dell’autorizzazione da parte dell’amministrazione di appartenenza.

La sentenza, oltre ad assolvere da ogni addebito l’imputato, ha condannato alle spese legali le amministrazioni indicate come danneggiate in atto di citazione.

Studio legale Labour & Public – Prof. Avv. Sebastiano Bruno Caruso – Prof. Avv. Antonio Lo Faro – Prof. Avv. Loredana Zappalà